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關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作項目 財政管理暫行辦法》的通知
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作者:gdyhjs
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發(fā)布時(shí)間 :2016-10-24
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財金[2016]92號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專(zhuān)員辦事處，新疆生產(chǎn)建設兵團財務(wù)局：根據《預算法》、《政府采購法》及其實(shí)施條例、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），為加強政府和社會(huì )資本合作項目財政管理，規范財政部門(mén)履職行為，保障合作各方合法權益，現印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作項目財政管理暫行辦法》。請遵照執行。
財政部
2016年9月24日
附件：
政府和社會(huì )資本合作項目財政管理暫行辦法
第一章 總則
第一條 為加強政府和社會(huì )資本合作（簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）項目財政管理，明確財政部門(mén)在PPP項目全生命周期內的工作要求，規范財政部門(mén)履職行為，保障合作各方合法權益，根據《預算法》、《政府采購法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規，制定本辦法。第二條 本辦法適用于中華人民共和國境內能源、交通運輸、市政公用、農業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展的各類(lèi)PPP項目。
第三條 各級財政部門(mén)應當會(huì )同相關(guān)部門(mén)，統籌安排財政資金、國有資產(chǎn)等各類(lèi)公共資產(chǎn)和資源與社會(huì )資本開(kāi)展平等互惠的PPP項目合作，切實(shí)履行項目識別論證、政府采購、預算收支與績(jì)效管理、資產(chǎn)負債管理、信息披露與監督檢查等職責，保證項目全生命周期規范實(shí)施、高效運營(yíng)。
第二章 項目識別論證
第四條 各級財政部門(mén)應當加強與行業(yè)主管部門(mén)的協(xié)同配合，共同做好項目前期的識別論證工作。政府發(fā)起PPP項目的，應當由行業(yè)主管部門(mén)提出項目建議，由縣級以上人民政府授權的項目實(shí)施機構編制項目實(shí)施方案，提請同級財政部門(mén)開(kāi)展物有所值評價(jià)和財政承受能力論證。
社會(huì )資本發(fā)起PPP項目的，應當由社會(huì )資本向行業(yè)主管部門(mén)提交項目建議書(shū)，經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)審核同意后，由社會(huì )資本方編制項目實(shí)施方案，由縣級以上人民政府授權的項目實(shí)施機構提請同級財政部門(mén)開(kāi)展物有所值評價(jià)和財政承受能力論證。
第五條 新建、改擴建項目的項目實(shí)施方案應當依據項目建議書(shū)、項目可行性研究報告等前期論證文件編制；存量項目實(shí)施方案的編制依據還應包括存量公共資產(chǎn)建設、運營(yíng)維護的歷史資料以及第三方出具的資產(chǎn)評估報告等。
項目實(shí)施方案應當包括項目基本情況、風(fēng)險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構等內容。
第六條 項目實(shí)施機構可依法通過(guò)政府采購方式委托專(zhuān)家或第三方專(zhuān)業(yè)機構，編制項目物有所值評價(jià)報告。受托專(zhuān)家或第三方專(zhuān)業(yè)機構應獨立、客觀(guān)、科學(xué)地進(jìn)行項目評價(jià)、論證，并對報告內容負責。
第七條 各級財政部門(mén)應當會(huì )同同級行業(yè)主管部門(mén)根據項目實(shí)施方案共同對物有所值評價(jià)報告進(jìn)行審核。物有所值評價(jià)審核未通過(guò)的，項目實(shí)施機構可對實(shí)施方案進(jìn)行調整后重新提請本級財政部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)審核。
第八條 經(jīng)審核通過(guò)物有所值評價(jià)的項目，由同級財政部門(mén)依據項目實(shí)施方案和物有所值評價(jià)報告組織編制財政承受能力論證報告，統籌本級全部已實(shí)施和擬實(shí)施PPP項目的各年度支出責任，并綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項目開(kāi)發(fā)計劃后，出具財政承受能力論證報告審核意見(jiàn)。
第九條 各級財政部門(mén)應當建立本地區PPP項目開(kāi)發(fā)目錄，將經(jīng)審核通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的項目納入PPP項目開(kāi)發(fā)目錄管理。
第三章 項目政府采購管理
第十條 對于納入PPP項目開(kāi)發(fā)目錄的項目，項目實(shí)施機構應根據物有所值評價(jià)和財政承受能力論證審核結果完善項目實(shí)施方案，報本級人民政府審核。本級人民政府審核同意后，由項目實(shí)施機構按照政府采購管理相關(guān)規定，依法組織開(kāi)展社會(huì )資本方采購工作。項目實(shí)施機構可以依法委托采購代理機構辦理采購。
第十一條 項目實(shí)施機構應當優(yōu)先采用公開(kāi)招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會(huì )資本方，鼓勵社會(huì )資本積極參與、充分競爭。根據項目需求必須采用單一來(lái)源采購方式的，應當嚴格符合法定條件和程序。
第十二條 項目實(shí)施機構應當根據項目特點(diǎn)和建設運營(yíng)需求，綜合考慮專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實(shí)力等因素合理設置社會(huì )資本的資格條件，保證國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)平等參與。
第十三條 項目實(shí)施機構應當綜合考慮社會(huì )資本競爭者的技術(shù)方案、商務(wù)報價(jià)、融資能力等因素合理設置采購評審標準，確保項目的長(cháng)期穩定運營(yíng)和質(zhì)量效益提升。
第十四條 參加采購評審的社會(huì )資本所提出的技術(shù)方案內容最終被全部或部分采納，但經(jīng)采購未中選的，財政部門(mén)應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)對其前期投入成本予以合理補償。
第十五條 各級財政部門(mén)應當加強對PPP項目采購活動(dòng)的支持服務(wù)和監督管理，依托政府采購平臺和PPP綜合信息平臺，及時(shí)充分向社會(huì )公開(kāi)PPP項目采購信息，包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果等，確保采購過(guò)程和結果公開(kāi)、透明。
第十六條 采購結果公示結束后、PPP項目合同正式簽訂前，項目實(shí)施機構應將PPP項目合同提交行業(yè)主管部門(mén)、財政部門(mén)、法制部門(mén)等相關(guān)職能部門(mén)審核后，報本級人民政府批準。
第十七條 PPP項目合同審核時(shí)，應當對照項目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告及采購文件，檢查合同內容是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，并重點(diǎn)審核合同是否滿(mǎn)足以下要求：
（一）合同應當根據實(shí)施方案中的風(fēng)險分配方案，在政府與社會(huì )資本雙方之間合理分配項目風(fēng)險，并確保應由社會(huì )資本方承擔的風(fēng)險實(shí)現了有效轉移；
（二）合同應當約定項目具體產(chǎn)出標準和績(jì)效考核指標，明確項目付費與績(jì)效評價(jià)結果掛鉤；
（三）合同應當綜合考慮項目全生命周期內的成本核算范圍和成本變動(dòng)因素，設定項目基準成本；
（四）合同應當根據項目基準成本和項目資本金財務(wù)內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價(jià)基準。項目收入基準以外的運營(yíng)風(fēng)險由項目公司承擔；
（五）合同應當合理約定項目補貼或收費定價(jià)的調整周期、條件和程序，作為項目合作期限內行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)執行補貼或收費定價(jià)調整的依據。
第四章 項目財政預算管理
第十八條 行業(yè)主管部門(mén)應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經(jīng)財政部門(mén)審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。第十九條 本級人民政府同意納入中期財政規劃的PPP項目，由行業(yè)主管部門(mén)按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門(mén)審核后納入預算草案，經(jīng)本級政府同意后報本級人民代表大會(huì )審議。
第二十條 行業(yè)主管部門(mén)應按照預算編制要求，編報PPP項目收支預算：
（一）收支測算。每年7月底之前，行業(yè)主管部門(mén)應按照當年P(guān)PP項目合同約定，結合本年度預算執行情況、支出績(jì)效評價(jià)結果等，測算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額。
（二）支出編制。行業(yè)主管部門(mén)應將需要從預算中安排的PPP項目支出責任，按照相關(guān)政府收支分類(lèi)科目、預算支出標準和要求，列入支出預算。
（三）收入編制。行業(yè)主管部門(mén)應將政府在PPP項目中獲得的收入列入預算。
（四）報送要求。行業(yè)主管部門(mén)應將包括所有PPP項目全部收支在內的預算，按照統一的時(shí)間要求報同級財政部門(mén)。
第二十一條 財政部門(mén)應對行業(yè)主管部門(mén)報送的PPP項目財政收支預算申請進(jìn)行認真審核，充分考慮績(jì)效評價(jià)、價(jià)格調整等因素，合理確定預算金額。
第二十二條 PPP項目中的政府收入，包括政府在PPP項目全生命周期過(guò)程中依據法律和合同約定取得的資產(chǎn)權益轉讓、特許經(jīng)營(yíng)權轉讓、股息、超額收益分成、社會(huì )資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP專(zhuān)項獎補資金收入等。
第二十三條 PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過(guò)程中依據法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權投資、運營(yíng)補貼、配套投入、風(fēng)險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專(zhuān)項獎補資金支出。
第二十四條 行業(yè)主管部門(mén)應當會(huì )同各級財政部門(mén)做好項目全生命周期成本監測工作。每年一季度前，項目公司（或社會(huì )資本方）應向行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)報送上一年度經(jīng)第三方審計的財務(wù)報告及項目建設運營(yíng)成本說(shuō)明材料。項目成本信息要通過(guò)PPP綜合信息平臺對外公示，接受社會(huì )監督。
第二十五條 各級財政部門(mén)應當會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展PPP項目績(jì)效運行監控，對績(jì)效目標運行情況進(jìn)行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標與資金支付相匹配，開(kāi)展中期績(jì)效評估，最終促進(jìn)實(shí)現項目績(jì)效目標。監控中發(fā)現績(jì)效運行與原定績(jì)效目標偏離時(shí)，應及時(shí)采取措施予以糾正。
第二十六條 社會(huì )資本方違反PPP項目合同約定，導致項目運行狀況惡化，危及國家安全和重大公共利益，或嚴重影響公共產(chǎn)品和服務(wù)持續穩定供給的，本級人民政府有權指定項目實(shí)施機構或其他機構臨時(shí)接管項目，直至項目恢復正常經(jīng)營(yíng)或提前終止。臨時(shí)接管項目所產(chǎn)生的一切費用，根據合作協(xié)議約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。
第二十七條 各級財政部門(mén)應當會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績(jì)效目標，對項目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續性等方面進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，也可委托第三方專(zhuān)業(yè)機構提出評價(jià)意見(jiàn)。
第二十八條 各級財政部門(mén)應依據績(jì)效評價(jià)結果合理安排財政預算資金。
對于績(jì)效評價(jià)達標的項目，財政部門(mén)應當按照合同約定，向項目公司或社會(huì )資本方及時(shí)足額安排相關(guān)支出。
對于績(jì)效評價(jià)不達標的項目，財政部門(mén)應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。
第五章 項目資產(chǎn)負債管理
第二十九條 各級財政部門(mén)應會(huì )同相關(guān)部門(mén)加強PPP項目涉及的國有資產(chǎn)管理，督促項目實(shí)施機構建立PPP項目資產(chǎn)管理臺賬。政府在PPP項目中通過(guò)存量國有資產(chǎn)或股權作價(jià)入股、現金出資入股或直接投資等方式形成的資產(chǎn)，應作為國有資產(chǎn)在政府綜合財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理。第三十條 存量PPP項目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權轉讓的，應由項目實(shí)施機構會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)辦法，依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，防止國有資產(chǎn)流失。
第三十一條 PPP項目中涉及特許經(jīng)營(yíng)權授予或轉讓的，應由項目實(shí)施機構根據特許經(jīng)營(yíng)權未來(lái)帶來(lái)的收入狀況，參照市場(chǎng)同類(lèi)標準，通過(guò)競爭性程序確定特許經(jīng)營(yíng)權的價(jià)值，以合理價(jià)值折價(jià)入股、授予或轉讓。
第三十二條 項目實(shí)施機構與項目應當根據法律法規和PPP項目合同約定確定項目公司資產(chǎn)權屬。對于歸屬項目公司的資產(chǎn)及權益的所有權和收益權，經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)同意，可以依法設置抵押、質(zhì)押等擔保權益，或進(jìn)行結構化融資，但應及時(shí)在財政部PPP綜合信息平臺上公示。項目建設完成進(jìn)入穩定運營(yíng)期后，社會(huì )資本方可以通過(guò)結構性融資實(shí)現部分或全部退出，但影響公共安全及公共服務(wù)持續穩定提供的除外。
第三十三條 各級財政部門(mén)應當會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)做好項目資產(chǎn)移交工作。
項目合作期滿(mǎn)移交的，政府和社會(huì )資本雙方應按合同約定共同做好移交工作，確保移交過(guò)渡期內公共服務(wù)的持續穩定供給。項目合同期滿(mǎn)前，項目實(shí)施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，項目資產(chǎn)不符合合同約定移交標準的，社會(huì )資本應采取補救措施或賠償損失。
項目因故提前終止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因導致提前終止的，應當依據合同約定給予社會(huì )資本相應補償，并妥善處置項目公司存續債務(wù)，保障債權人合法權益；如因社會(huì )資本原因導致提前終止的，應當依據合同約定要求社會(huì )資本承擔相應賠償責任。
第三十四條 各級財政部門(mén)應當會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)加強對PPP項目債務(wù)的監控。PPP項目執行過(guò)程中形成的負債，屬于項目公司的債務(wù)，由項目公司獨立承擔償付義務(wù)。項目期滿(mǎn)移交時(shí)，項目公司的債務(wù)不得移交給政府。
第六章 監督管理
第三十五條 各級財政部門(mén)應當會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)加強對PPP項目的監督管理，切實(shí)保障項目運行質(zhì)量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務(wù)。財政部門(mén)應當會(huì )同相關(guān)部門(mén)加強項目合規性審核，確保項目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，并按法律法規和相關(guān)規定履行相關(guān)前期論證審查程序。項目實(shí)施不得采用建設-移交方式。
政府與社會(huì )資本合資設立項目公司的，應按照《公司法》等法律規定以及PPP項目合同約定規范運作，不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會(huì )資本方股東的股權進(jìn)行回購安排。
財政部門(mén)應根據財政承受能力論證結果和PPP項目合同約定，嚴格管控和執行項目支付責任，不得將當期政府購買(mǎi)服務(wù)支出代替PPP項目中長(cháng)期的支付責任，規避PPP項目相關(guān)評價(jià)論證程序。
第三十六條 各級財政部門(mén)應依托PPP綜合信息平臺，建立PPP項目庫，做好PPP項目全生命周期信息公開(kāi)工作，保障公眾知情權，接受社會(huì )監督。
項目準備、采購和建設階段信息公開(kāi)內容包括PPP項目的基礎信息和項目采購信息，采購文件，采購成交結果，不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的項目合同文本，開(kāi)工及竣工投運日期，政府移交日期等。項目運營(yíng)階段信息公開(kāi)內容包括PPP項目的成本監測和績(jì)效評價(jià)結果等。
財政部門(mén)信息公開(kāi)內容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預算、執行及決算情況等。
第三十七條 財政部駐各地財政監察專(zhuān)員辦事處應對PPP項目財政管理情況加強全程監督管理，重點(diǎn)關(guān)注PPP項目物有所值評價(jià)和財政承受能力論證、政府采購、預算管理、國有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、績(jì)效評價(jià)等環(huán)節，切實(shí)防范財政風(fēng)險。
第三十八條 對違反本辦法規定實(shí)施PPP項目的，依據《預算法》、《政府采購法》及其實(shí)施條例、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規追究有關(guān)人員責任；涉嫌犯罪的，依法移交司法機關(guān)處理。
第七章 附則
第三十九條 本辦法由財政部負責解釋。第四十條 本辦法自印發(fā)之日起施行。
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